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歐盟農業市場貿易政策的調整
時間:2016-12-05 12:50:33
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市場貿易政策是歐盟共同農業政策(Common Agricultural Policy,以下簡稱CAP)的重要組成部分 。盡管經過此前兩輪的改革其預算已經下降到不足歐盟CAP總預算的5% ,本輪改革之前也經歷了是否需要保留的激烈討論,但市場貿易政策最終還是作為CAP中的一個獨立政策領域在調整后得以延續。由于直接或間接干預市場的特性,歐盟市場貿易政策的調整動向不僅直接關系到歐盟的農產品市場穩定和農民收入,也會對世界農產品市場與貿易、WTO農業貿易規則談判產生重要影響。

  一、政策目標與框架的調整

  (一)歷史演變

  1992年以前,CAP主要通過價格支持政策來保障農民收入。價格支持政策的長期實施導致歐盟農業生產相對過剩和農產品價格居高不下,使歐盟不得不配套實施公共干預、出口補貼和生產限制等市場干預措施,以處理相對過剩的產品,彌補歐盟內外價差。其結果不僅增大了財政壓力,還因為嚴重的貿易扭曲引發了美國及凱恩斯集團的不滿。迫于財政預算和烏拉圭回合農業談判的雙重壓力,歐盟開始調整其農產品市場貿易政策。

  1992年歐盟構建了以直接支付政策來確保農民收入的CAP政策新框架,并在隨后的2000年議程和2003年改革中將掛鉤直接補貼政策轉變為脫鉤直接支付政策 ,與此同時強調促使農民根據市場信號調整生產,發揮市場機制在農業中的調節作用。在這樣的背景下,CAP中市場貿易政策的目標,從原來的主要保障農民收入轉向保障農產品市場的有效運行。具體目標包括:(1)通過儲備計劃和邊境措施保障歐盟內部農產品市場的平穩運行和有效調控;(2)通過干預合約、支持生產者組織和制定競爭規則保障歐盟農產品市場的有序合理競爭;(3)通過生產保險、風險基金和特殊產品援助計劃等分擔生產者的市場風險;(4)通過對低收入群體的食品援助和學校食品援助計劃等擴展需求和分擔消費者的市場風險。

  隨著CAP整體框架的調整和市場貿易政策目標的變化,市場貿易政策預算在總預算中的比重顯著下降,1992年以前包括出口補貼在內的市場貿易政策財政預算占CAP總預算的90%以上,而到2009年這一比重下降到10%左右(圖1)。

  圖1 1980-2009年CAP各措施預算所占比重變化情況

  (二)本輪CAP改革的調整方向

  本輪改革并沒有改變CAP的基本框架,歐盟農業市場貿易政策目標仍然是保障歐盟農產品市場的有效運行。但是,2008年CAP的“健康檢查”認為,由于全球農產品價格劇烈波動、農業生產資料價格持續走高以及食品鏈中農民地位持續惡化等問題的出現,要求市場貿易政策必須考慮如何應對這些新挑戰。

  在全球農產品價格劇烈波動的背景下,隨著歐盟與世界一體化程度的提高,歐盟內部市場受世界市場沖擊的可能性和程度也在加大。而從市場危機處理的效果上看,市場貿易政策在穩定歐盟內部市場價格上仍然發揮重要作用。以牛奶為例,2009年歐盟實施的公共干預等市場貿易政策,在一定程度上減緩了世界牛奶價格劇烈波動的影響,使得歐盟牛奶價格漲跌波動幅度低于世界平均水平。近年來歐盟農業生產資料價格總體呈上漲趨勢,而同期農產品價格卻持續下降,對農民收入造成負面影響。雖然接受收入補償后,農民的收入水平下降幅度有所緩和,但依然呈下降趨勢。這也說明歐盟仍然有必要通過構建以市場貿易政策為基礎的安全網來降低農民收入的市場風險。因此,歐盟將本輪市場貿易政策的調整方向確定為在延續以市場導向的價格形成機制,促使農民根據市場價格信號調整生產的同時,繼續采取公共干預、私人儲備等市場干預措施,并將從對產品的支持逐步轉向對生產者的支持,明確將市場貿易政策作為構建安全網的重要組成部分。

  本輪農產品市場貿易政策的調整重點主要包括以下幾個方面:(1)延續消費者援助,強化學校食品計劃;(2)鼓勵共同行動,提高農民在產業鏈中的地位;(3)在保障市場機制發揮有效調節作用的同時,通過構建“安全網”來防范市場風險;(4)為更好發揮食品供應鏈的功能,加強對研究和創新的資助(圖2)。

  圖2 2013CAP中歐盟市場貿易政策的主要調整重點

  (三)本輪CAP改革后的基本框架

  2013年CAP改革只是調整了歐盟市場貿易政策的部分措施和支持對象,并沒有改變歐盟市場貿易政策的基本框架。

  改革后的市場貿易政策主要由三部分構成:(1)國內市場干預政策,主要包括儲備計劃和特殊產品援助計劃;(2)營銷與生產者組織政策,包括營銷標準、生產者組織支持等政策;(3)邊境措施,包括關稅、關稅配額、進出口許可證等(圖3)。

  

圖3 2013年CAP改革后歐盟市場貿易政策的核心框架

  改革后,市場貿易政策的預算每年保持在27億歐元,7年的預算總額為190億歐元,占同期CAP總預算的4.7%。此外,用于危機儲備的預算每年約4.5億歐元,7年的預算總額為31.6億歐元。

  二、主要政策措施的調整

  (一)改進了公共干預和私人儲備支持措施

  為了應對農產品價格波動,保障市場穩定運行,改革后歐盟繼續實施以公共干預儲備為主、結合私人儲備的儲備支持措施,但部分調整了對象產品的支持范圍、力度、干預類型及啟動條件(表1)。

  

表1 歐盟公共干預與私人儲備支持措施的類型及其變化

  注:(1)私人儲備支持的產品還包括亞麻和羊肉;(2)*根據歐盟的牛肉分級標準,根據外觀和肌肉狀況,從好到差分為S、E、U、R、O、P六個等級,同時根據脂肪含量從低到高劃分為1、2、3、4、5五個等級;R3表示外觀與肌肉、脂肪含量都處在中等的牛肉。(3)**根據歐盟的豬肉分級標準,凈重是指每頭的胴體重,同時按照瘦肉率劃分為S(大于等于60%)、E(55-60%)、U(50-55%)、R(50-45%)、O(40-45)、P(小于40%)等六個等級。

  公共干預措施的主要調整包括:(1)支持范圍上,取消了對豬肉、糖和高粱的公共干預,保留了對普通小麥、硬麥、大麥、玉米、水稻、牛肉(包括小牛肉)、黃油和脫脂奶粉的公共干預。(2)干預期間上,取消了2007年法案針對希臘、西班牙、意大利、葡萄牙和瑞典關于谷物產品公共干預期間的特殊規定 ,統一調整為11月1日到次年5月31日;黃油和脫脂奶粉的干預期間延續延長1個月至9月份;其余產品基本不變。(3)干預類型上,將硬麥、大麥、玉米和水稻調整為適時干預,將黃油調整為強制干預;也就是說,改革后普通小麥、黃油和脫脂奶粉適用強制干預,牛肉、大麥、玉米、硬麥和水稻適用適時干預。(4)啟動條件上,取消了黃油市場價格低于參考價92%而啟動干預的規定,將牛肉的啟動條件從代表期間內市場平均價格低于1560歐元/噸提高至低于1890.6歐元/噸(即參考價格的85%),其他產品則視市場情況而定。(5)參考價格上,取消了允許谷物產品的參考價格按照不同月份分別設定不同上漲幅度的規定 ,而統一確定為101.31歐元/噸。

  私人儲備支持政策的實施產品為白糖、橄欖油、亞麻纖維、牛肉、黃油、奶酪 、脫脂奶粉、豬肉和羊肉產品,其中,亞麻纖維 為新增產品。干預類型上,取消了對奶油、黃油和奶酪的強制私人儲備補貼規定,而統一設置為可選擇的私人儲備支持。私人儲備支持不再設置觸發價格,而是改為要求根據市場價格、參考價格以及生產成本,同時考慮特殊的市場條件而決定是否啟動。

  (二)強化了市場營銷與生產者組織支持措施

  本輪CAP改革擴大了生產者組織的認定范圍,強化了支持力度。為了提高農民在食品鏈中的談判地位,歐盟將經濟合作組織認定范圍從原有的水果和蔬菜生產者組織擴大到所有部門的生產者組織和縱向一體化組織 ,對于涉及加工的水果和蔬菜部門、橄欖油和食用橄欖、蠶和啤酒花部門的生產者組織,以及橄欖油和食用橄欖、煙草部門的縱向一體化組織執行強制性認定制度,并支持上述認定組織適應市場需求變化而調整生產所開展的下列活動:(1)提高產品質量;(2)改善生產、加工和營銷;(3)市場價格和生產情況的短期和長期預測。

  為了保障生產者組織和縱向一體化組織等經營組織的利益,歐盟規定了各成員國對具有原產地名稱保護或地理標志保護產品的調控規則。不同產品的調控規則有所差異。以奶酪為例,制定的相關調控規則必須由該地區有關各方事先協商并達成一致,且參與事先協商的范圍必須包括至少2/3的牛奶生產者,或是覆蓋2/3用于制作奶酪的原奶。調控規則必須符合以下要求:(1)僅適用于相關產品的供給調整,且此供給調整是為了適應奶酪的需求變化;(2)規則適用期不得超過3年,即3年后可重新協商制定;(3)規則的執行不得損害其他產品;(4)不得限制相關奶酪產品第一次銷售后的任何其他交易;(5)不得進行任何價格管制,包括設定指導價或者建議價;(6)不得歧視或對市場新進入者造成障礙或導致小生產者受到不利影響;(7)應當有利于維護有關產品的質量和促進有關產品的發展。

  根據非加工農產品特別是生鮮農產品購銷雙方的市場影響力不對等的現實,在本輪改革歐盟制定了規范產品交易合同以保護生產者權益、降低交易成本和防止食品鏈中的不公平交易的政策措施,規定除牛奶及奶制品 和食糖外,其他產品的購銷交易必須簽訂書面合同,必須包括:合同簽訂時間,產品交付的價格、數量、質量、地點與時間,合同有效期限,付款和程序的細節及不可抗力等。

  歐盟規定農作物、牛肉和橄欖油的生產者組織,有權代表其成員與供應鏈其他利益主體進行談判,談判的內容包括價格、數量、代表權限等方面。但為了防止壟斷,歐盟對生產者組織的產量規模做出了限定。對于牛奶及其制品來說,作為談判代表的生產者組織所控制的原奶產量不得超過歐盟總產量的3.3%,也不得超過成員國產量的33%,且通過談判達成的交易量不得超過成員國產量的33% ;牛肉和農作物產品不得超過全國產量的15%,橄欖油不得超過相應市場份額的20%。

  (三)調整了產品發展援助計劃

  為了促使農民根據市場信號調整生產,提高農業綜合競爭力,促進供應鏈相關主體以市場為導向進行決策,歐盟決定自2015年4月1日取消牛奶、自2017年9月30日取消糖的生產配額管制,調整葡萄授權種植計劃;延續實施葡萄酒、水果和蔬菜和蜂業援助計劃,新增啤酒花援助計劃,調整橄欖油和食用橄欖援助計劃;取消對飼料、亞麻、蠶、用于動物飼料或加工成酪蛋白的脫脂牛奶和奶粉的援助計劃,取消對共同體煙草基金 的援助,并隨同生產配額管制的取消而同時取消生產退還計劃 。

  調整葡萄授權種植計劃和葡萄酒援助計劃。為了應對歐盟葡萄種植的結構性過剩問題,促進葡萄酒產業的有序發展,提高葡萄酒的國際競爭力和市場份額,繼續實施從上世紀末開始的葡萄種植限制計劃,將2015年底到期的葡萄種植權延續到2030年底。新法案規定,對規定的葡萄品種 實行種植授權,有效期為3年。成員國可按上年7月31日的實際種植面積,每年新增不超過占實際種植面積1%的種植授權。

  各成員國一般應自動授權給那些自愿進行葡萄栽種更新的種植授權申請戶,但具有原產地名稱保護或地理標識保護的區域,成員國可依據專業組織的建議限制原種植戶的更新種植。對于沒有葡萄種植授權的區域,種植戶需在4個月內自動退出種植,否則成員國須在兩年內強制其退出種植。沒有遵守授權規定的種植戶將面臨減少或取消補助、暫停或收回已有的授權、認證或許可等處罰。

  為了提高葡萄酒的產業競爭力,歐盟延續了葡萄酒援助計劃,規定各成員國應制定為期5年的國家支持計劃,內容包括:產品促銷、葡萄園重建與品種更新、綠色收成法 的采納、互助基金的建立、生產保險支出、設備與營銷投資、葡萄酒產品創新以及副產品的蒸餾利用。

  延續實施水果和蔬菜援助計劃。為了提高蔬菜和水果競爭力,延續實施水果和蔬菜援助計劃,規定水果和蔬菜的生產者組織可建立經營基金,用于資助未經加工的新鮮產品的經營計劃。該計劃至少包含以下目的中的兩個:生產與消費預測和跟蹤監測、提高新鮮或加工產品質量、提高產品商業價值、產品促銷、環境保護措施(特別是水資源環境保護措施和包括有機農業在內的環境友好型生產方式的采用)、風險預防和管理;各成員國還必須保證生產者組織的經營計劃至少包括兩項環境保護行動,且環保行動的支出至少占到總支出的10%。

  歐盟財政對經營基金的補貼,應等于生產者組織或者各種生產協會的自有資金,且一般不得高于經營計劃實際發生費用的50%和每個生產者組織產品市場銷售額的4.1%。如果經營計劃的內容包括跨國經營、建立縱向一體化經營組織和生產有機食品之一、或者主體為新合并的生產者組織(僅限首次提出)、正式登記的生產者協會、供應量不超過成員國水果和蔬菜產量20%的生產者組織、邊緣地區 生產者組織之一的,補貼占經營計劃實際發生費用的份額可提高到60%;經成員國批準、產品不經過市場銷售而免費提供給慈善機構、公益基金會和各類學校的,補貼占經營計劃實際發生費用的份額可提高到100%;經營計劃主要內容為風險預防和管理措施時,補貼占生產者組織產品市場銷售額的份額可提高到4.7%。

  經過歐盟委員會的許可,成員國可對組織化程度特別低的生產者組織的經營基金提供額外的財政補貼,最高額度不得超過生產者組織自有資金的80%,補貼資金可從歐盟農村發展農業基金(EAFRD)支出。如果接受額外補貼的生產者組織的蔬菜和水果供應量不超過成員國蔬菜和水果市場銷售額的15%,且其蔬菜和水果產量超過所在地區農業總產量的15%,成員國可要求歐盟財政對此額外補貼支出進行補償。

  延續蜂業援助計劃。為了改善蜂業生產和營銷條件,歐盟規定各成員國可制訂為期3年的蜂業發展計劃,并提供不超過該計劃各成員國支出50%的財政援助。財政援助的內容包括:對蜂農和蜂農生產者組織的技術支持、蜂巢入侵與蜜蜂疾病的防治、養蜂轉場的合理化、以促銷和提高產品價值為目的的實驗研究、支持歐盟區域內的蜂巢擴大與蜂群繁殖、養蜂和蜂產品領域與專業機構的應用研究合作、蜂產品的市場監測、為開拓市場進行的品質改良。

  調整橄欖油及食用橄欖援助計劃。為了提高橄欖油及食用橄欖的競爭力,歐盟要求生產者組織和縱向一體化組織制訂為期3年的工作計劃,可對以下領域進行資助:(1)市場跟蹤和管理;(2)改善種植的環境影響;(3)以提高競爭力為目的的種植現代化;(4)提高產品質量;(5)推進可追溯系統和質量認證保護,特別加強對直接銷售給最終消費者的橄欖油的質量監控;(6)生產者組織或協會、流通組織關于提高質量的信息宣傳。其中(3)為新增領域。各項資助額應符合成員國的預算。

  新增啤酒花援助計劃。歐盟新增了啤酒花援助計劃,以改善啤酒花生產者組織的計劃安排,提高依據需求進行生產調整的能力,促進啤酒花的集中供應,應對環境和動物福利標準的變化和穩定生產者價格;計劃支持對象是注冊登記的生產者組織 。

  (四)擴展了學校食品營養援助計劃

  本輪改革在繼續實施社區貧困人口食品援助計劃的同時,擴展了推進學校食品營養援助計劃。該計劃包括學校牛奶計劃、學校水果和蔬菜計劃,目的在于促進農產品流通和改善兒童的飲食習慣。本輪改革將兩個計劃納入統一的管理框架,并增加了學校水果和蔬菜計劃的預算 。

  根據學校食品營養援助計劃,歐盟將向成員國主管部門認定托兒所、幼兒園和中小學等教育機構的6-10歲兒童提供指定的牛奶和奶制品、水果與蔬菜、水果與蔬菜加工品,并對這些產品提供中所涉及的運輸、流通、設備、公共宣傳、評價以及其他必要的相關支出給予財政援助 。歐盟根據各成員國6-10歲兒童的比例向各成員分配此項計劃的財政援助額。

  參加學校食品援助計劃的成員國,必須預先制訂國家或者地區層次的實施方法,提出包括健康飲食習慣、地區性食物鏈和反對糧食浪費等教育內容在內的相關必要措施,以保障計劃的有效實施;列明可用于計劃的具體產品名錄,并確保所列產品是經過其衛生主管部門認可適合用于計劃的。成員國應根據健康和環境友好、季節性、產品可得性和多樣性等原則選擇所用的產品,并應盡可能地優先選擇歐盟自產產品,特別是可在當地市場采購的短鏈產品或者環境友好型產品。

  學校食品營養援助計劃不得用于替代資助成員國向學校提供牛奶和奶制品、蔬菜和水果、蔬菜和水果加工品等同類產品的現有計劃。若成員國要將現有計劃納入歐盟學校食品援助計劃,則必須在計劃對象、實施期限和計劃適用產品等方面根據要求進行擴展或限定,并在制訂的國家計劃實施辦法中明確擴展或限定的具體措施,以保證計劃有效實施,且所獲資助額應符合歐盟規定的成本限定要求。當然歐盟學校食品營養援助計劃并不妨礙各成員國單獨設立符合歐盟法律的學校牛奶計劃、學校水果與蔬菜計劃等相關計劃。

  (五)新建了危機儲備基金

  為了應對突發事件,歐盟新建了危機儲備基金,規定當爆發動物疫病、嚴重影響歐盟內部市場穩定以及與第三國的貿易、導致消費者信任危機和造成生產者重大損失時,委員會可采取特殊的市場支持措施。適應產品主要包括牛肉、牛奶及其制品、豬肉、羊肉、雞蛋和禽肉。啟動條件是有關成員國已針對疫病采取了必要的防治和衛生防疫措施后的一定時間內,由成員國提出申請。根據申請,一般情況下可從基金中支持相關支出費用的50%,但在應對與牛肉、牛奶及其制品、豬肉和羊肉相關的口蹄疫時,可從基金中支持相關支出費用的60%。此基金在歐盟多年財政框架(MAFF)之外單獨設立,年度預算為4億歐元,當年未使用的預算資金將用于下一年的直接支付。

  (六)微調了邊境管理措施

  為了監測和控制進出口貿易、防止進口劇增沖擊歐盟內部市場,本輪改革后歐盟將繼續執行進出口許可證管理、進口關稅政策、部分產品的關稅配額管理與特殊進口規定、特殊保障措施等與第三國貿易的基本措施,但部分措施的覆蓋產品進行了微調。

  在進出口許可證管理方面,新增了對進口水果和蔬菜、水果和蔬菜加工品、葡萄酒和出口種子、亞麻、水果和蔬菜、水果和蔬菜加工品、葡萄酒及活體植物的許可證管理措施。調整后實施進出口許可證管理的產品包括谷物、糖、種子、橄欖油和食用橄欖、亞麻、水果和蔬菜、水果和蔬菜加工品、葡萄酒、活體植物、牛肉、牛奶和奶制品、豬肉、羊肉、雞蛋、禽肉以及以農產品為原料的乙醇。

  在進口特殊保障措施方面,新增了水果和蔬菜、水果和蔬菜加工品、葡萄汁及未發酵葡萄汁的特殊保障措施。調整后歐盟實施進口特殊保障措施的產品包括谷物、糖、水果和蔬菜、水果和蔬菜加工品、牛肉、牛奶和奶制品、豬肉、羊肉、雞蛋、家禽肉、香蕉、葡萄汁及未發酵葡萄汁。在特殊進口規定方面,新增了對葡萄酒的進口品種和質量的特殊規定,廢除了對谷物進口品種和質量的特殊規定。調整后歐盟實施特殊進口規定的產品包括亞麻、啤酒花、葡萄酒和食糖。

  三、總結與啟示

  (一)主張解決農業市場調節“失靈”問題

  自導入直接支付政策以來,市場貿易政策在CAP預算中的比重顯著下降,其政策目標由保障農民收入轉向保障農產品市場的有效合理運行,也就是說要在保障市場機制發揮基礎性調節作用的同時,主要從以下四個方面解決“市場失靈”問題:(1)通過儲備計劃和邊境措施保障歐盟內部農產品市場的平穩運行和有效調控;(2)通過干預合約、支持生產者組織和制定競爭規則保障歐盟農產品市場的有序合理競爭;(3)通過生產保險、風險基金和特殊產品援助計劃等分擔生產者的市場風險;(4)通過對低收入群體的食品援助和學校食品援助計劃等引導需求和分擔消費者的市場風險。作為農業領域的公共政策,歐盟市場貿易政策在調整中一直秉持的這種政策理念和政策目標,對于中國農業市場調控政策的調整具有參考價值。

  (二)強調支持優勢產業提高競爭力

  歐盟農業市場貿易政策通過設立產業發展援助計劃的方式,重點支持葡萄酒、食用橄欖油及橄欖油、水果和蔬菜、蜂業、啤酒花等產業提高競爭力。特別是在葡萄酒、橄欖油等歐盟傳統優勢產業的發展援助計劃中,形成了覆蓋生產、流通、加工、貿易等各個產業鏈環節,涉及農民、生產者組織、加工商和貿易商等各經濟主體,包括種植授權與生產方式改進、互助基金和生產保險、產品標準與標志使用、供銷合同管理與競爭規則、產品市場供求調控、市場開拓與營銷促銷等各個方面的綜合支持政策體系。在新一輪改革中,又特別新增了對葡萄酒的創新支持,補貼生產者針對開發新產品、新工藝的有形和無形投資。在國際經濟一體化的時代,隨著農產品市場越來越走向開放,提高農業的國際競爭力無疑應該成為國家農業市場貿易政策的重要內容之一。

  (二)重視防范和降低農業市場風險

  歐盟農業市場貿易政策十分重視防范和降低農業市場風險。一方面,通過域內儲備措施和邊境管理措施相結合有效調控市場,降低價格劇烈波動帶來的市場風險。在本輪改革中,歐盟繼續保持了對牛奶、糖、牛肉、黃油、奶粉等重要農產品的公共干預與私人儲備支持措施,并結合這些產品的邊境管理措施,通過儲備調節以穩定市場。另一方面,歐盟通過對生產者支持援助措施來降低市場風險對農民收入的影響。本輪改革保留了對蔬菜與水果、葡萄酒的生產保險和互助基金的支持,還在歐盟多年財政框架之外專門新設了危機儲備基金,以應對突發疫病事件帶來的巨大影響。由于農產品季節性和供求彈性相對較低等原因,價格波動成為農產品市場運行的重要特征。因此,防范和降低農業市場風險必然也會成為中國農業市場貿易政策調整的努力方向。

  (四)關注營造公平競爭的市場環境

  本輪CAP改革重點關注了農民談判能力及食品價值鏈利益分配惡化等問題,為此提出完善購銷合同系統,要求特定產品的購銷必須簽訂書面合同,明確規定了合同的基本內容;為了提高農民的談判能力和競爭力,歐盟對生產者組織、縱向一體化組織的強制認定擴大到所有部門,并提供政策支持,但同時也制定了可能帶來壟斷影響市場公平競爭的限制條件。隨著產業化的進展,農民在產業鏈中所處的相對地位呈現不斷惡化的趨勢,在具有小規模細碎化生產特點的中國更是如此。如何營造公平競爭的市場環境,保障相對弱勢的農民利益,也將成為中國農業貿易政策不得不面對的重要課題。

  歐盟農業市場貿易政策調整對世界農產品市場的影響也值得引起關注。例如,在本輪改革中,歐盟決定終止對牛奶的生產配額管理,這意味著放棄了原來一直實施的牛奶生產限制,勢必將導致歐盟牛奶產量的增加,從而加劇國際牛奶和奶制品的市場競爭。


 

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